2018年12月27日,PDIS於農委會的記者室,召開「開放政府聯絡人第四十二次協作會議」,討論動物保護法加重罰則一案。

此提案由網友「蘇」於2018年8月10日所提出,經過3天的附議達標。提案中指出,五月底有延吉街連續潑貓事件,七月有台北市光復橋下河屢傳打狗事件,八月初也有屏東浪犬遭打死事件,虐待浪貓、浪狗的事件頻傳,提議加重虐待流浪動物罰則,全面公布姓名及照片,強制進行心理治療,並且負擔所有動物醫療之醫藥費,希望可以保障弱勢的流浪貓狗不會遭到有心人士的騷擾、傷害甚至殺害。

動保法修法次數多 恐已失衡

動保法自民國87訂定以來,20年間已修法高達13次,有學者認為,目前的動保法多數條文與寵物有關,其餘如經濟動物、實驗動物之規範密度不足,恐怕已經失衡。同時,動保法部分相關規定難以落實,與野生動物保育法也多有扞格之處。目前實務上,處理該類虐待動物案件,最大困擾在難查獲行為人或查獲實證。因此,修法加重裁罰強度是否可以改善動物受虐問題,確實值得討論。

除此之外,目前動保法有些條文過於嚴格,恐怕與實務效果有很大差異,甚至可能難以落實。社會上一直都有人建議,應該召開開動保高峰會,或是國家級動保法修改委員會,全面檢討與梳理動保法或相關法律之條文。

提案人雖然提出「提高罰則」作為解法,但希望能解決的問題是「保障流浪貓狗不會遭到有心人士的騷擾、傷害甚至殺害」,因此我們從此角度開始切入分析問題,並將虐待動物之問題從事前預防到事後處理整理出來,撰寫成議題手冊供與會者參考。

此議題概分為事前預防、事後處理兩大面相。在事前預防的方面,包含生命教育、寵物方面的繁殖、領養登記、飼主責任等,以及流浪動物的收容、TNVR等議題。在事後處理方面,則包含罰則與法律的問題,以及難以定罪的問題。這些議題經過主持團隊彙整現行問題與政府施政方向後,撰寫入議題手冊。

農委會建議 改善動物保護需強化動保員職能

當天會議開始時,提案人指出,每隔一陣子會有比較大型的動保案件出現,但一般民眾無法理解,為何當事人常常罰不到?他認為公家機關與民間似乎出現很大的代溝。他認為,一般民眾太容易得到寵物,如果過於容易領養,大家就會容易隨意丟去貓狗,導致流浪動物與野生動物的衝突。他認為這是許多人把寵物當成物品的結果。他希望透過教導大家尊重生命,讓台灣成為更好的國家。

農委會則提到,動保法從民國87年到現在已經進行了十幾次的修正,實際上對於動物的故意或過失造成的傷害,已經分成四種不同的罰則。最嚴重的罰則,是使用藥物、槍械,而造成動物複數死亡,會有一至五年的徒刑,同時也必須要併科50萬以上、500萬以下的罰金。

另外,針對加害人的部分,主管機關可以公布姓名、照片及違法的事實。如果是宰殺或是故意造成動物傷害,而使其肢體嚴重殘障,或喪失重要器官,同樣也有兩年以下有期徒刑,以及併科20萬以上、200萬以下罰金的刑責。故意造成動物的傷害,但沒有造成嚴重的死亡或者是死亡,或是過失造成動物嚴重地死傷,甚至死亡,這部分處於1萬5000元以上罰金、7萬5000元以下罰鍰。故意騷擾動物,雖然沒有造成動物有一個受傷或者是生理的狀況,或者故意過失沒有造成動物的死亡,這部分會處新臺幣3000元以上、1萬5000元以下的罰金。

農委會報告動保法目前遇到的挑戰

農委會指出,比照現在刑法、兒少法及老人福利法,動物保護法不管是在刑法或者是併科罰鍰的部份都沒有比較輕。相對六個國家地區的罰則來說,臺灣中華民國罰則不管是在刑法或者是併科罰金的部分相對最重。

農委會分享2018年5月份的調查結果,全臺灣的動保護員有153位,平均每一個人每一年要處理的動保申訴案件是超過1100件,換算每一個動保員處理每一個案件,大概每個可以分配到調查時間是1.64個小時。第一線的動保人員壓力很大,也造成流動率變高,經驗難以累積。

農委會分享,最近這幾年有積極提升公立收容所的品質,希望未來能夠扭轉整體動物收容所在社會的刻版印象,朝向宣導教育及觀光休閒進行轉變。對於比較大量飼養貓狗的私人場所,農委會也會建立一套分級輔導的模式,希望未來能改善民間飼養場所的環境與動物福利。

農委會建議,健全整體基層動物保護人員的專業跟職能,才能讓公權力能夠被有效伸張,讓民眾有感。農委會也分享,今年動保法修法已經將動物生命教育的部分納入十二年的課綱,未來希望跟教育部合作、社會各界合作,讓社會也有機會接觸生命教育的內容。

議題釐清 動物法律地位成爭點

與會者指出,動保法25-1有個條文是「使用藥物、槍械,致複數動物死亡情節重大者」才有一到五年的徒刑,她指出,原本「槍械」後面的逗號是頓號,結果導致就算不用藥物或槍械,單純導致複數動物死亡也無法適用這個法律處罰。不過,農委會回應,就算25-1條無法適用,也依然可以適用動保法第25條,可處兩年以下有期徒刑,或者是拘役併科新臺幣20萬以上、200萬以下罰金。

在動物的法律地位方面也引發了一番討論。與會民眾分享,她之前在做法律諮詢時才知道,在法律界的定義,動物算是物品,因此動物遭到虐待算是損毀罪,甚至還要算折舊費用。與會的動保團體則分享,德國民法有一個條文指出動物並非物品,但事實上在適用時動物還是難免有些部分仍適用財產法,後來還修改了憲法,將動物保護列入國家的目標與政策。他認為法律體系上動物的定位是必須深思的問題。台灣動物社會研究會想了解政府是否有辦法針對此議題進行研究,農委會則回應只要在行政量能上可承擔的範圍,都會進一步做相關的研析。

與會學者說明動保法問題

法律系學者則指出,原本加重罰則是希望可以避免虐待動物,但是他想提醒大家,何時才用到刑法應該是要被討論的問題。以德國為例,他們只有一個條文、三年以下,但是德國並沒有因此就不夠保護動物。他建議大家應該思考如何公私協力,一起幫動保員舉證,包括獎金辦法,以及告訴民眾該如何協助舉證,比如需要哪個角度的照片,都是可以做的方式。

有與會者指出,他希望除了以刑罰處罰外,應該也要同時公布姓名與犯罪事實。但有學者則提醒,公布姓名的目的是在哪裡?如果公布姓名是要羞辱他,就要注意可能違反大法官釋字第656號解釋。他認為可以做輔導教育,他認為台灣人比較怕煩,講習的壓力其實比罰款大。他認為國家要使動物保護成為一個社會共識。進一步,要讓養動物的成本提高,並使每個動物都被完整登記,避免遊盪動物出現,這才是該做的事情。

針對寵物登記的制度,農委會表示,目前已經執行快要20年,會把動物當家人的飼主都已經做寵物登記了。但是,仍有一群飼主的認知只是餵他、給他一點飯,並不認為有養動物。他們分享,這幾年有做絕育、寵物登記的三合一下鄉行動,就是希望讓這樣的飼主身分明確化,突破現在的瓶頸。台灣動物社會研究會提醒,最根本的問題還是民眾的價值觀,如果沒有解決的話,衝突永遠都存在。

關於義務動保員的狀況,民間團體表示,受限於經驗與案例不足,大部分民間委託的動保稽查員其實並不清楚實際上如何是用法規,所以義務動保員大部分就是協助做蒐證的部份。台灣防止動物虐待協會也分享,在分享資訊上,義務動保員有時候難以取得案件後續的資料,合作上容易出現問題。但也有動保員分享經驗表示,有些義務動保員會處於監督政府的角色,甚至有些一進門就是為了直播、錄影、募款而做的動作,反倒造成動保員工作上的困擾。

台灣動物社會研究會則表示,目前動物保護檢查員不被社會認同,「人們應該怎樣對待動物的最上位原則沒有清楚,這個社會沒有基本的共識,農委會有再多的動保檢查員也沒有辦法『落實動物保護』,只能『父子騎驢』。」他們認為提昇動物的法律位階才能讓民眾重視動物保護這件事情。

根據上午的討論,下午的分組討論聚焦於「如何在現有的人力下提升動物保護的能量,以避免更多的流浪動物遭到虐待?」,以及「如何改善動保員、警方、目擊民眾蒐證虐待流浪動物不易的問題,以避免更多的流浪動物遭到虐待」兩個議題。

分組討論 公私協力協助動保員執法

第一組報告時分享了兩個問題,第一個是關於人力不足的部份。他們認為可以用公私協力或是民間動保員來解決,不過可能會有溝通不順或是權責不清楚的障礙。因此他們建議可以建立明確的合作機制,用行政委託的方式讓民間的動保員可以處理。這些民間的義務動保員可以找相關業者或團體來訓練相關的志工。不過一般民眾的部份,可以透過里長來推動民眾對動保法的認知。

在蒐證的部份,第二組分享,很多時候蒐證上出了許多問題,比如一般民眾可能直接把貓狗屍體丟棄,或是現場是私人場所,地方動保員可能人力不足很難感到現場等等,造成蒐證上的不易。他們建議可以製作動保高風險地圖,在人狗、人貓衝突高的地方架設監視器;與會者也提到,有位網友左湘敏已經有一些課程在教大眾如何蒐證,SPCA網站上也有一些蒐證清單。可能要透過教育、宣導的方式來加以克服,並針對蒐證的SOP說清楚,附上範例照片,請里長或動保團體幫忙宣導。

第二組則分享,在動保員能力不足的時候,可能要利用公私部門的宣導活動,在里民大會的時候跟他們談TNR,抓住里長要的東西,比如選票,來鼓勵里民參與。私人狗場方面,飼料一般沒有太多問題,但是在醫療部分比較欠缺。第二組建議公立收容所可以建立醫療中心,提昇醫療能量。

小組報告

在動物遭到虐待後的醫療費用部分,建議農委會可以做相關研究,看如何以法規的方式克服。在蒐證部分,可以製作動物保護的手冊與蒐證DM,讓民眾知道如何蒐證。

在調閱監視器方面,第二組建議警察可以陪同,店家配合的機率比較高,如果警察無法,就請動保員過去調閱。在認養方面,第二組指出,很多人熱心去領養動物以後,發現動物在家不適合,想要退回去,結果卻會違反動保法,被列入黑名單,反而不能再領養動物。第二組認為可以改善認養、待養機制,等到領養一個月熟悉了再轉為認養,比較可以處理相關的問題。

唐鳳總結時分享,農委會正在Join平台上進行「動物福利白皮書」的意見徵集,期限是1月20日,任何人都可以上去留言、請農委會修改。此次會議的成果,唐鳳會在下周的政務會議上分享,供未來政策制定參考;相關的議題手冊、影片、心智圖與逐字記錄,也都會在網路上公開。

動保議題又多又雜 期待協作會議可幫助了解結構性問題

與會者指出,此次會議有助於他們了解這個議題,不過議題手冊太晚給,也有很多人不知道這場會議,有點可惜。他們也提到,與會的老師解釋法律說的很完整,讓討論深度多很多,但是他們需要一點時間消化名詞,「需要回家複習一下」。

與會者說,動保議題又多又雜,需要很有經驗或了解議題才能妥善引導。他們認為主持人和桌長的引導也很有經驗,讓議題能在適當的地方開展,小桌長對時間的掌控也很好。與會者說,一開始他們不知道便利貼在做什麼,但之後發現很好用。不過,他們認為討論還是較為空泛,比較沒有很好的解決方案。動保法的解決還需要很久的時間,包含民間工會的反彈、獸醫師的訓練等等,恐怕還又一些時間才能真正解決問題。

與會者很希望這樣的會議能多開,一方面能看到真正結構性的問題,再者也才能促進公部門與民間的友善對話。