2018年8月6日，海洋委員會於開放政府聯絡人工作推動會議中提案「東沙島是否該開放觀光？」，期能透過協作會議盤點、了解東沙島現況，並評估開放生態旅遊的可行性。經月會投票，此案成為協作會議題目，PDIS於10月26日與海委會、內政部於高雄海委會辦公室召開協作會議，討論東沙島開放觀光之相關議題，並進一步討論可能的生態旅遊方案。

復育有成，海管處已評估東沙島生態旅遊方案

2004年由行政院核定「東沙環礁國家公園計畫」時函示，未來應優先辦理資源復育、監測與生態研究等工作，俟復育達到一定成果後，考慮推動後續之生態旅遊與環境教育工作；東沙環礁國家公園計畫書中亦訂立成立之前五年為保育復育期，暫不開放一般民眾觀光，以進行資源調查研究、環境復育及相關設施規劃等經營管理工作，五年之後將依其經營管理結果，評估是否開放實施小型生態旅遊與環境教育。

2017年相關調查監測成果顯示，東沙外環礁珊瑚覆蓋率平均達50%以上，最高覆蓋率已達80%，復育已有一定成效，因此海洋國家公園管理處開始評估生態旅遊發展方案，並於2009年、2017年分別發包請歐聖榮教授主持《東沙環礁國家公園生態旅遊發展規劃》，未來考量實施總量管制，發展小而美的精緻生態之旅。

開放生態旅遊的動機包括當地復育有成，應發展生態旅遊，讓更多民眾可了解當地生態保育的重要；開放觀光後，當地遊客與生態旅遊業者的增加，可協助嚇止當地越界漁船濫捕問題。同時，透過生態旅遊增加國內外遊客，可增加我國於南海之影響力。

透過議題盤點，我們發現包含當地的設施強化、生態旅遊的方案等許多工作都已經在海管處的規劃當中。這場協作會議該怎麼處理這些議題？透過內部的討論，我們從雙菱形的圖像上，重新假設了HMW Challange，「我們如何在達到保育當地生態或增加南海影響力的目標下，讓國內外旅客可以在東沙了解生態保育的重要？」，並假設「開放生態旅遊」為解法，讓會議聚焦在「目前規劃的生態旅遊是否可符合生態保育或增加我國南海影響力」此一方向上發想與確認。

主持人報告會議主題

發展生態旅遊，需改善島上建設並完善相關管制規定

在會議的一開始，海委會就指出，海委會主委黃煌煇在接受中央社專訪時，提出海洋與陽光、空氣、水一樣都是公共財，大家應該摒棄自己的私心，讓公共財發揮最大的效果。希望可以規劃讓東、南沙駐守人員親屬登島探親，並開放短期休閒觀光。

內政部營建署海洋公園管理處指出，東沙島距離香港、汕頭的距離比臺灣來得近，過去常有大陸鐵殼船越界到這個海域進行捕撈，香港的遊艇也會到這個地方潛水。東沙島有許多特色物種，像是珊瑚礁生態、費氏窄尾魟、尖齒檸檬鯊、凶狠圓軸蟹等。

海管處說明東沙島位置

目前東沙島每週有一班民航機可以搭載70個人，軍機一個月只有一班，主要的用途是讓島上的官兵及工作人員上、下島使用；島上官兵及工作人員所需的食材、生活必需品及相關設施、設備零件，全部要靠運補船來運補，雖然運補船可以行駛到環礁的外圍，但是因為環礁內的水深比較淺，所以還是要再依靠平台船接駁至東沙島碼頭。現在運補最大量能是每航次可以運補17櫃，包含一些低溫冷藏的貨櫃在內。為了強化當地的運補，海巡署希望能夠疏浚一條航道，但可能會對當地的物種造成一些影響，海巡署正在進一步的評估。

在機能相容及符合生態承載量的前提下，海管處希望使東沙成為兼具優質遊憩服務品質的永續生態島嶼，整個發展策略希望以低衝擊開發為原則改善島上現有的設施、提升島上的生活機能。短期會委託一個專業的機構負責生態旅遊的工作，參加活動人員可以參與種珊瑚、外來種移除、淨灘、環境教育體驗、觀星等等之類的活動，希望用生態體驗與工作假期模式來擴大服務人次、數量，為中、長程的發展作準備；短期部分設定為試辦期，大約是三年的時間；中程是希望由陸地往外擴展到水域，提供更多元的遊憩體驗，包含了潛水、水中攝影、船潛等各種體驗；長程的部分，我們希望把整個東沙島推向優質遊憩與服務品質，創新海島景觀與永續發展的島嶼，可以發展的項目包含國際帆船、船宿潛水、玻璃船體驗、半潛艇及沙灘活動等，可以規劃海上浮島，發展水下的腳踏車、水中漫步等之類的項目。

不過，發展生態旅遊可能面臨一些問題，為了發展生態旅遊，必須要訂定承載量的管制，生態旅遊的考核指標，並設置永久的監測區。同時，也要妥適區隔生態保護的範圍、可以提供遊憩的範圍。這些相關規定訂定後，還需要委託一個專業的廠商來辦理，島上的設施也需要持續改善。

臺灣遊艇工業同業公會則分享遊艇生態旅遊的方式，他們指出，遊艇本身就是自給自足的載具、工具，建議可以用遊艇船宿搭配潛水的方式經營東沙生態旅遊。

在議題釐清時，生態學者希望此次會議相關公部門資料能夠公開讓民眾知道，經過討論，大家建議海管處可以加註「草案」之後，再辦理相關資訊的公開。

議題釐清，聚焦東沙島生態旅遊配套措施

有與會老師分享，東沙島附近有許多塊礁，若是沒有相關水域的光達圖，很可能會觸礁。但可惜的是此光達資料是公務機密，他希望能夠有效利用這些資料，讓當地的行船可以更加安全；他也分享，當地受東北季風影響，可能5至9月才比較適合觀光。

另外一位老師則分享，之前長灘島因為遊憩承載量過高，導致封島半年後重新開放，並對許多相關活動做分區的限制，建議東沙島應該針對氣候變化的改變，不同的區域、不同的季節來作細部的評估，對未來的永續經營會更好。

主持人確認事實與釐清爭點

在船宿潛水方面，有與會者建議可開放五到十條的船宿潛水船並同時營運，可以到高雄港來接潛水遊客，登船再到東沙進行遊憩。高雄市政府也表示支持遊艇公會的觀點，可以先試航一下到東沙去做船宿潛水。高雄市政府指出，東沙島是很好的潛水點，加上臺灣的遊艇製造品質很高，若是用遊艇來進行船宿潛水，也對台灣的遊艇產業部分有幫助。高雄市政府建議可以用東沙島來成立專案，試辦在東沙島的船宿潛水。

高雄市政府也分享，目前高雄市有兩個民營的遊艇碼頭，目前在運作上已經非常上軌道了，碼頭的設備足以使用，希望能儘快進行船宿潛水的試航。

有些與會者對於開放生態旅遊有些憂心，有人提醒，若是規劃、管理的人員不知道生態旅遊該如何做，就會有很大的風險。舉例來說，因為廢水處理不當，導致馬來西亞的西巴丹島廢村。也有人分享，國外很多開放潛水的地方除了總量管制之外，還有收費。像是有些國家公園會收生態稅，專款專用於當地的生態保育，船舶進去會看噸數大小限制進去的數量。與會的生態專家指出，有些地方會引入公民科學家的力量做珊瑚礁定時體檢，發現珊瑚礁狀況不佳的時候就會封閉。也有與會者說，應可參考「無痕山林」的概念，讓專業的導遊來做生態導覽、解說，並引導旅遊者攜回自己的垃圾。

會議討論現場

關於東沙島潟湖的狀況，也是會場上討論的重點。與會老師分享，每年4月3公尺左右的檸檬母鯊回到潟湖來生小鯊魚，也有大量的魟魚出現，當地是小鯊魚、魟魚可以覓食的棲地，這是很重要的亮點。他提到，小潟湖流通不是很好，若是有船舶停留，甚至是水上的摩托車停留，都會有保養的機油或者是相關的重油，勢必會造成很大的影響，希望要審慎評估清淤的動作，避免對當地造成嚴重的衝擊。

海管處指出，在東沙不僅在東沙島周圍看得到檸檬鮫，最近在外環礁也發現不少檸檬鮫的蹤跡。但是，令海管處天人交戰的是，中國、越南等地的鐵殼船重達200、300噸，在當地用底拖網，對當地的珊瑚礁造成粉碎性的破壞；以目前海巡的巡邏艦艇無法對付這些鐵殼船，難以登船，危險度高。因此可能需要做一定程度的犧牲，疏浚東沙航道，讓大型艦艇可以進來停泊，防止中國、越南漁船越界入侵，以保護當地的生態資源。海管處說，海巡署已想盡辦法不要影響這個地區的生態環境，希望可以用最小的空間換取將來執法能量的提升。

關於當地的硬體設施強化，海管處說，目前只有規劃新增遊客中心、污水處理場與廢棄物清理場，這是發展生態旅遊與維持東沙島海域生態環境所必要的設施。

旅遊業者建議，未來可以在靜穩度高，適合潛水的地方綁上公設錨球，避免船舶停靠進行潛水時因為下錨而傷害珊瑚礁。他們也提到，未來他們前往當地旅遊時。若是看到中國漁船越界捕撈，將會反映給海巡署，協助海巡署在當地執法，減輕海巡署的負擔。不過，他們認為國防部目前對於前往東沙的人員需有45天的審查期可能太長了，可能是很大的限制，需要調整。國防部則回應，此事需要陳報給長官，看未來是否有機會調整。

分組討論，建議增加海洋保育能量

經過早上的討論後，下午以「目前規劃的生態旅遊是否可符合生態保育」為題，分為兩組進行分組討論。為了培訓公務同仁學習主持技巧，此次分組討論由國發會同仁擔任桌長，並由PDIS成員協助主持工作。

經過討論，第一組認為，海管處未來統一發包時可以把管理條例做得更健全，生態旅遊就能兼顧生態保育的需求；另外，也可以和一些原住民請益，了解如何與大自然相處。雖然與會者強烈建議從船宿潛水方面規劃生態旅遊，但海管處憂心船宿潛水難以管理。

分組討論狀況

第二組則談到潛水保險的問題，因為現行目前在國內潛水並沒有專門為潛水活動用的保險，雖然有保險帶到潛水，但是是在後送方面處理，不是潛水專用的保險。

但在漁船濫捕的方面，第二組有人認為2000年以後，在海巡跟海管的協助之下，其實目前越界的漁船還是有，但是濫捕的情形已經降低很多，因此他覺得應該把濫捕的問題拿掉。第二組也有提到當地垃圾與保育的問題，如果是要清理海上漂浮的垃圾，就需要搭船，費用遠大於在陸地上清除垃圾；但是分配經費的時候可能是平均來分，造成經費不足，而難以做到海洋保育。第二組也特別討論到了當地4G訊號強化的問題，建議可以使用衛星行動電話強化。

海委會最後分享，2000年海巡署成立之後在東沙就有部署海上的能量，濫捕的情況就有大幅改善，目前在長期執法下已經產生嚇阻作用。海巡署認為，船宿業者可以協助拍照、蒐證，協助海巡署進行相關執法。不過，目前仍有經費不足的問題。海巡署指出，海洋的塑膠垃圾只能裂解，無法分解，貝類或是魚類誤食之後，就會進入到食物鏈，可能被高端的魚類或是人類食用，造成很大的影響，「雖然魚類沒有投票權，但是我們要重視」。未來海委會會依據「海洋基本法」，透過設立海洋永續管理基金的方式，建構海洋的經費以維護及保育海洋的生態環境。

經過一整天的討論，唐鳳政委會在下週的政務會議上報告今天的討論成果，讓院長與相關部會首長作為未來施政與政策規劃的參考。議題相關的議題手冊、心智圖與逐字記錄也會在網路上公開，供民眾了解議題參考。

唐鳳政委總結

小桌長表現好，利害關係人可更多元

有與會者提到，今天有些部會的重要人物沒有出席，比如國防部的相關承辦人員，導致有些問題遭到擱置；也有與會者指出，部分與會者思維仍停留在陸上規劃，無法了解海洋遊憩的思維，應該讓其他與會者體驗船宿潛水，討論起來才能針對具體的狀況討論。

有些與會者覺得針對擔任桌長的國發會同仁表現得不錯，有時候討論發散了，桌長還是會協助拉回，釐清要表達的意見；也會收納相關規劃，確實協助討論聚焦。心智圖的形式也能協助大家全面思考，只可惜沒有Action Item，短時間難以下結論。

公務同仁則指出，其實在會前已經有預測到一些討論狀況，這些不同利害關係人考慮到的東西都需要納入討論。不過，現在是在可行性評估，可以把這次協作會議的意見納入做一些後續調整，也可以做好一些未來的心理準備。不過，他也提醒，遊艇業者自己很顧慮安全，但是站在公家機關的立場，並不是所有人都這樣顧慮安全，有些業者進入門檻不高，可能不會負責安全，這可能是討論時需要適度釐清的問題。

有與會者指出，此次只有找到船宿業者，結果討論方向就容易聚焦在船宿潛水的生態旅遊方案；或許還可以思考是不是可以有更多樣的利害關係人，像是生態業者等等，讓更多元的意見一起進來討論。