電視如何加入地震速報？協作會議拼出可能解法

2018 年 7 月 27 日，PDIS 小組與相關部會一起在 NCC 的場地舉行了「強制全電視頻道加入『地震速報』訊息即時蓋台播送功能」一案的協作會議。

此案是於 2018 年 2 月 8 日由網友 Dynasty 所提出。他在提案文案中指出，雖然目前已有手機即時推播地震警訊的功能，但仍有因手機設備不支援、訊號等問題，導致手機無法收到地震資訊；電視為台灣民眾第二大接觸媒體，有必要將「地震速報」功能加入全數電視頻道中。他也舉例，目前臺灣已有部分新聞頻道媒體與中央氣象局合作「地震速報」訊息蓋台播送的功能，希望能透過法規規範各頻道媒體加入「地震速報」蓋台播送功能。

這個提案雖然沒有達到 5000 人的門檻，但因為議題重要，經過國發會推薦，在月會上票選成為協作會議舉辦的題目。為了了解這個議題，PDIS 小組與各個部會進行了事前的資料收集與訪談。

台灣與日本環境不同，地震速報有難度

地震速報不是預測地震即將發生的方法，而是透過偵測已經發生的地震所傳遞出來的「震波」資訊，透過網路或電波等，傳遞速度比「震波」快速的方式，通知「震波」還未抵達的區域，震波即將到來，可能會有震動。不過，從地震儀偵測到較快速的 P 波，到警報發出的時間內，破壞力較大、移動速度較慢的 S 波所移動的範圍被稱為盲區。若是地震儀附近有大型卡車經過、因施工需要使用炸藥等，都可能會使地震儀誤認為有地震發生，因此，現行發送速報的判斷標準通常是多顆地震儀同時偵測到地震才會發出警報，在準確率與即時性權衡下，盲區還會再擴大一些。

同時，台灣的環境也是地震預測的一大難處。日本的地震會發生在旁邊的海溝，震度相對大，距離日本本土有一段距離；但在台灣，許多地震帶就在腳下，同時台灣面積較小，因此地震速報效果感受較日本差。

不過，有許多電視台為了提供閱聽人地震速報的服務，已經與中央氣象局接洽，串接中央氣象局的地震速報，在新聞台上播放即時的地震速報。

內政部消防署則規劃了另一個播放災害預警影片的方式：重大災難發生時，由各個平台商統一從中央送出訊號，要求機上盒轉台至公視；同時公視可以播放防災宣導的資訊，讓在電視前面的民眾可以看到。在 2017 年的 9 月 21 日，內政部消防署已經請業者以手動的方式配合測試，今（2018）年的 9 月 21 日將會測試自動化的防災訊息發佈流程，由訊息服務平台（MSP）自動化發送訊號至平台端，要求平台端自動轉台至公視；同時 MSP 平台亦會發送訊息至公視，要求公共電視播放防災短片，供其他轉台至公視的收視戶觀看。

不過，目前消防署的訊息服務平台並未介接氣象局的地震速報，無法自動轉發地震速報，公共電視也仍與氣象局洽談介接地震速報的可能，目前可能還需要進一步討論可能的問題與其他解決方案。因此，此次協作會議將聚焦如何透過電視媒體讓接收速報的管道更多元，使速報訊息更容易傳至民眾，會議前，PDIS小組也與各個部會一同撰寫議題手冊，讓與會者能在會前參考。

提案人與部會報告，拼出不同利害關係人觀點

7 月 27 日的協作會議一開始，提案人說，他提案的動機是在 2018 年 2 月 4 日的地震，當時發生地震後，提案人在電視上看到警報，才發現有電視速報的管道。提案人指出，台灣現在有六家新聞媒體，但是畫面形式、聲音規格不統一，建議要統一，讓大家能反射性知道「這是地震」。提案人也建議字卡的背景可以透明避免干擾畫面，或是縮小畫面以避免干擾訊息。

內政部則指出，目前蓋台播送的電視台有東森、三立、TVBS、中視、中天、大愛等六家，格式方面目前六家電視台並沒有一致。雖然波送的條件、要件、資料都是由氣象局提供一樣的資料，但是呈現方式也無法統一。內政部說，此案涉及的相關法令有電視廣播法、有線廣播電視法、有線廣播電視系統經營者災害及緊急事故應變辦法，但相關的機制、徵用與作業機制還需要進一步釐清。

內政部指出，整個政府在災防的體系相當複雜，從事前減災、整備，及事中應變、事後復原，都需要分為三個層級：中央層級、縣市層級、鄉鎮層級。因此，此次會議才會由內政部、NCC與交通部共同主辦。

NCC 則介紹，目前的電視頻道分為衛星廣播業者與無線電視。衛星廣播業者可以透過衛星傳遞訊號下鏈至有線電視或者是 MOD 業者，把頻道內容傳送給用戶；無線電視則分為幾種，一種是透過無線的電視轉播站傳遞訊號，收視戶買一個數位視訊轉換盒（set-top box，縮寫STB，又名機上盒）接上電視機就可以收視；另外一種必載或與有線電視簽約的無線台，也可在有線電視上看到；另外一種，是 CBS 的行動通訊網路用手機來接收。NCC 說，目前災防法、相關法規並沒有強制規定通傳業者一定要跟災防單位網路介接，主要是業者自發與象局簽訂地震速報的合作意向書，目前無線電視只有一家中視，其他是衛廣業者有五家。

不過，NCC 指出，強制全電視頻道自動播送災防訊息會有相關的法規疑義。廣電三法授權訂定天然災害緊急事故徵用頻道要點，這部分是屬於災後災害的宣導，像 SARS、登革熱，徵收的頻道要播放災防單位製作宣導的內容。程序上是由災防單位先函送徵用申請書給通傳會，然後通傳會據以審核及徵用頻道，指定電視、廣播業者停止播送節目，播送宣導的災防訊息。災防法第 27 條、第 31 條分別為災前整備傳遞災害警報訊息或成立應變中心後，災中及災後優先使用傳播媒體蒐集及傳遞災害訊息，按照法規是屬於比較事前、事中及事後傳播災防資訊。不過，地震速報方面，由於地震速報發生時緊急應變中心並未成立，相關的法規可能有疑慮，需要處理。

氣象局則指出，2016 年災防告警細胞廣播系統上線以後，民眾的手機可以收到訊息，同年東森電視台主動拜訪氣象局，希望在大地震發生的時候，希望可以畫面蓋台的方式，民眾可以同步獲得地震速報的訊息。經過討論，電視台作了設備的採購及系統建置以後，在 2016 年 8 月，氣象局與東森電視簽訂了合作契約，氣象局就開始提供東森電視台速報的訊息。後續有其他的電視台陸續跟氣象局洽談合作。

氣象局表示，整個畫面的內容資料是由氣象局統一提供、一致以外，畫面覆蓋的方式、提醒的聲音或持續的時間，氣象局是尊重各家電視台設計的理念、想法，所以並未強制一定時間多少或是整個畫面的顯示方式。不過文字的部分氣象局希望大家都是一致的，因此文字由氣象局統一提供。

議題釐清，深入探討目前已知問題

在議題釐清時，國震中心分享，國震中心目前已與教育部合作，在公立國中小建立了複合型地震速報系統。複合型地震速報系統結合了氣象局的地震速報與現地型的地震偵測機制，可透過自行建置的地震儀偵測發生在附近的地震。國震中心表示，此案也納入前瞻計畫中，希望未來有機會推廣到其他領域。

頻道業者擔心若用電視發佈地震速報資訊，恐怕使觀眾停留在電視前面觀看，錯失逃難時機。災防辦解釋，目前政府的方向是希望能推動多元的地震速報通知機制，也就是「複式通報」的機制，這也是許多國家採用的方式。不只電視，而能夠透過各個不同的管道讓大家知道「地震波即將到達」，才讓大家能很快行動起來。

東森電視則分享，目前東森新聞台在收到地震速報後有建立一整套的 SOP，從主播如何應對、副控室的導播怎麼辦，編輯有什麼動作，都已經建立了固定的流程。當時新聞台建置後，高層也曾經想要擴大，因此可能是在東森財經台推出。可是一評估就發現，東森財經台每天晚上 8 點 30 分至 9 點會做臺灣彩券開獎的直播，如果正在開獎、球號跑出來的時候遇到地震速報，會不會被球迷質疑開獎的公正性？同時，每建置一套這樣的系統，花費大概在 6、700 萬。如果每一台都建置，就要花費好幾千萬。

經過中午的休息，下午的分組討論則聚焦在「如何讓電視可以出現地震速報」，包含發生誤報該怎麼辦？如何提昇速報的速度？除了電視台以外有沒有其他方式可以提供地震速報的服務？

分組討論，尋找可能解法

經過大家討論，在電視上呈現地震速報部分分為兩塊，一塊是頻道業者推播，一塊是系統業者強制轉台。在頻道業者推播的方面，小電視台可能無法負擔相關成本，需要增加設備，或是提供誘因來鼓勵電視台介接。系統業者強制轉台的話，也會面臨小的平台難以介接的問題，轉台後也可能遭到頻道商抗議。

系統業者強制轉台的部份雖然有過演練，但目前 MSP 與氣象局中間沒有自動化，MSP 到業者之間也沒有專用網路，消防署擔心可能時間會花費過多，需要多做測試以確認花費時間。第二組則建議機上盒的資訊接收可以參考手機上的細胞廣播機制，也由 NCDR 直接將地震速報也丟給平台業者。

第二組也額外建議另外一種方式，可以參考中小學的方式，氣象局只送震央，之後再送震央跟規模，省去計算時間，由機上盒自行計算震波規模與到達時間，這樣就能讓傳遞速度加快。資訊傳遞上，是各個平台的頭端安裝中央氣象局的應用程式，由頭端直接把資訊傳遞到機上盒，再由機上盒就自己所在的位置來做運算。不過，凱擘澄清，目前機上盒可能較難提供這樣的計算機制，如果有其他的指令正在進行，也可能會影響到計算的過程。不過，未來科技日新月異，未來也許就能有這樣的計算機制。

誤報的方面，可以讓主播用口頭的方式更正，也能加上跑馬燈。澄清的時間要盡量加快，也要建立機制以協調事後找出問題的機制。另外也要讓民眾知道，誤報是正常的，內部方面也要演練誤報的澄清機制，盡可能快速反應。

電視訊息之後如何讓民眾知道要避難？首先聲音要統一，不能引發民眾恐慌，也要透過中小學校的教育訓練大家知道該如何避難；由於有些身障者可能看不到，因此聲音播送需要討論，以讓視障者快速做出反應。

在其他地震速報管道的方面，除了中小學、鄉鎮市村里的廣播以外，也可以考慮使用空襲警報，或是警政署的廣播；量外，也可以鼓勵防災產業來做相關介接。

在會議的最後，唐鳳政委總結，「今天真的很像拼圖一樣，大家集思廣益」，她解釋，「現在是到可行性評估的階段，所以不用擔心馬上就下定論」，未來會由內政部評估哪些方案可行，哪些不可行，並公開在平台上回應網友。

經過此次會議的收攏之後，這些意見都會在下一週的政務會議上由唐鳳政委向院長與相關首長報告，作為後續決策的參考資訊；會議上的議題手冊、心智圖、逐字稿等相關資訊也會在網路上公開。

協作會議由下而上凝聚共識，與會公務員期待能學習新方法

提案人則表示，此次的議題是專業問題，很多事情一般民眾不了解，相關單位才會知道。以他的觀察來看，今天的會議準備很充足，議題手冊把法規彙整在一起，幫助很大，不過討論的時候又會補充新東西，又需要花時間了解，門檻較高，雖然他聽的懂，但建議適度讓不懂的人可以提問。場地方面，提案人建議未來可以強化標示，方便與會者找到會場。

與會的公務員則認為，以前很多會從不同管道接收到民眾提案，以前比較沒有這種面對面，且讓許多部會一起參與討論提案的機會；氣象局認為這是很好的模式，不是像過往都是上面決定就執行，能有機會由下而上凝聚共識，知道哪些可以做到，哪些不行。公務員也認為，中立的主持人是必要的存在，可以降低對立的感覺，也適時導引協作會議往前走；主持團隊也可以減輕不少公部門的壓力，像是產生議題手冊的時候需要花很多時間精力，公部門很難做到；但是有這份議題手冊，就能有比較全面的觀點，對會議幫助很大。

這位公務員指出，找出具體可行的方案相當困難，但是藉著這次的討論，可以釐清哪些不可行，哪些可以試試看。有與會者表示，這次的會議使用心智圖呈現，比較能幫助大家了解整體議題脈絡，也有議題手冊可以協助大家了解此次議題，幫助大家在會前做好功課。他笑稱，此次的議題手冊是「論文等級的規格」。

不過，也有公務員認為心智圖是陌生的東西，他成長的過程沒有學過使用心智圖，因此使用起來會很困惑。雖然心智圖可以快速看見議題的面貌，傳統上議題手冊幫助還是比較大。但這位公務員也表示，未來如果有機會，還是希望能有更多機會讓公部門能學習分析事情的新方法。