許多公務同仁都很好奇:如果要在單位內自己舉行協作會議,該如何進行?為了這個問題,我們撰寫這篇文章,分享目前 PDIS 小組所協助的「協作會議」的舉辦過程。

為什麼需要協作會議?

過往的會議形式,有幾個常見的問題。首先,主持人經常是資深的公務同仁,雖然專業,卻可能會被貼上其中一方的標籤,導致會議的中立性遭到質疑。在會議成員方面,可能受限於既有的連結、人脈,沒有積極開發與議題相關的多元利害關係人;舉例來說,有時候議題可能會有許多替代方案,但卻不一定一開始就能想到。缺乏替代方案與相應的利害關係人時,該議題的不同解法或相應觀點,就難以呈現。

在會議過程中,因為公務體系的科層結構,有些基層的公務員不敢說出執行上的問題,導致問題無法呈現;在會議的階段上,許多會議即使找出了新的可行解法,但因為主辦單位不確定如何再次與各方利害關係人協調,導致大方向難以變動,只能對細節做調整,就算聽到更多意見也難以重新找到關鍵問題。而在開會形式方面,常常是各說各話的方式,各自陳述意見後,再由主持人裁示,沒有機會對焦大家討論的問題,也沒有機會釐清大家心中的想法。

協作會議如何解決這些問題?

首先,協作會議由 PDIS 小組主持人與團隊一同盤點與整理議題,一方面協助以第三者角度,審視部會所提供的資料與論述,二方面在會議上也不只站在單方面,也會請當事人補充意見,並釐清其中的爭點,作為當事人與部會之間的緩衝。

而在會議之前,除了盤點議題之外,PDIS 也會盤點相關的利害關係人,讓會議能盡量涵容多元的聲音,並讓大家的意見盡量補充上來。

在盤點利害關係人方面,首先會先發想和議題有關的議題,比如說和議題有關的一線人員、服務提供者、相關學者專家,或是關心這個議題的組織等等,協助打開思考多元利害關係人的可能性,讓部會不會受限於既有的連結、人脈。

再者,議題的內容細節也可能有不同影響層面,或是需要探討可以達到相同目的替代方案,從這邊也可以找到不一樣的利害關係人,以思考不同的解決方向。

最後,還要回顧一下是不是顧到所有面相的利害關係人,並確認他們是不是有足夠知識與經驗以代表相應的利害關係人種類。比如說,學者代表是不是對此議題熟悉,能提供足夠資料?相關團體代表是不是能提供相應利害關係人的困擾,而不是抒發個案經驗等等。

透過利害關係人的盤點,就能一定程度地解決之前受限於既有連結、人脈,因而無法多元思考、發想的問題。

在會議進行方式上面,目前協作會議主要為5個小時左右的行程;早上,我們會先請各個不同的利害關係人報告他們對議題的理解與建議,並將內容補入議題的心智圖,也邀請他們針對心智圖仍缺乏的脈絡進行補充。下午,則會針對比較可行的解法進行發想與釐清,嘗試找出可能的具體解法,並確認可能會遇到的風險與主責機關。

協作會議上除了現場將意見寫或畫在便利貼上搭配口頭說明,再按照對應的脈絡把想法補充到心智圖上,同時也開放現場和遠端參與者,使用 Sli.do 線上(可匿名)提問工具輔助蒐集意見,心智圖則是使用 RealtimeBoard 數位白板輔助整理意見,整理方式也納入KJ法與ORID焦點討論法。

下午則會採用各種設計方法輔助思考,也會納入如站立會議的概念,讓大家能在活絡的氣氛下有機的展開討論,並把可行性概念記錄下來。由於氣氛活絡,大家也可以各自有機開展討論,以及第三方的主持,避免過往會議中難以聚焦的問題,並讓不同位置的同仁都能說出自己的觀察。

至於過往會議因為政府有了草案而難以變動的問題,一方面透過會議上不同利害關係人的聚焦,讓大家一次就能對於「為何變動」產生共識,而不用背後再重新一次又一次的跟不同角色的對象凝聚共識,減輕相應的負擔;另外也能在產生政策之前,就能先確認不同利害關係人的想像,也能適度避免政策草案一改再改的狀況。

協作會議把詢問使用者的程序拉到政策規劃的最前期

協作會議舉辦之前,該做什麼?

在協作會議舉辦之前,要先透過議題分析表蒐集與議題有關的各種資料並加以整理。透過議題分析表,部會更容易了解該怎麼做事前準備,並記錄內容。議題分析表內容包含提案訴求整理與議題相關的各種問題面向、議題背後的脈絡、利害關係人盤點、主協辦部會既有與未來的可行性解法、佐證論述資料蒐集等等。

提案訴求是為了釐清提案人和附議人的「問題」與「建議解法」,以確保後續討論時能聚焦,並找出具體的解決方法。

之後,會召開幾次會前會,這個會前會主要是協助各個部會針對議題內容進行分工與對焦。許多問題其實是政府過往沒有遇過的問題,自然也不一定有前例可以遵循。在此狀況之下,各個部會的窗口要就這些業務進行盤點,包含當前已經執行的政策為何,彼此分工為何,以及過往是否有相應的研究報告。

在這個過程中,加上當事人的資訊,就可以逐步盤點出現在問題的狀況。依據議題的成熟狀況,如果這個議題部會已經盤點的差不多,也會在會前會中就部會能推動什麼政策,做初步的發想。

這邊需要先消化、理解當事人提問的內涵,大致將議題區分為幾個大方向的分類之後,再與提案人聯繫。聯繫的時候需要嘗試追問當事人問題背後的真正原因為何。舉例來說,在恆春案中,當事人認為「目前後送不夠快速」這個問題應該要用「空勤總隊進駐恆春機場」這個解法來處理,但問題生成的實際原因其實是「恆春當地醫療資源的缺乏」,所以才會造成「目前後送不夠快速」這個結果,釐清核心問題是重要的一個步驟。在探問當事人問題背後的原因之後,就可以嘗試請當事人提出他們想像中的解法,先將解法記錄下來,未來可作為內部研議參考之用。

恆春案議題分析,當地醫療資源不足為核心需求

接下來,還要整理從各個管道來的意見。舉例來說,Join 平台上的附議民眾會留言提出建議,可以把這些與連署人訴求有些不同,但仍獲得許多民眾支持的留言整理出來,作為附帶的資料,並將這個問題目前的相關問題,以及提案人、網友推薦的解法寫上來,擴充這個問題的相關原因與解法。

接著,就這些原因,主責與協辦機關可以一起整理目前的相關政策與處理方針,以及部會自己的立場。有人可能擔心部會有立場會遭受批評,但事實上不可能真的有人沒有立場。自揭立場其實反而可以幫助大家互相理解,讓討論可以進展地更順利。

再來,就能就這些問題與解法收集相關資料,包含相關新聞報導,學者論述,甚至是論文等等。畢竟,很多問題其實可能初步只是感受問題,若有相關資料作為佐證,就能確認是否為客觀事實;同時,新聞報導與論述背後有許多相應的分析資料與方法,都能作為思考問題的重要參考資料。

最後,就是關於利害關係人的部份。這邊需要請提案人提供與議題有關的團體、廠商、民眾等等,主辦權責機關也需要列出利害關係人,並填寫與會者和議題的關聯。這邊也要注意,有時候提案人可能是單方面的利害關係人,議題可能還有其他不一樣立場的利害關係人,比如機車路權的問題,可能其他用路者也會是利害關係人,比如貨車、計程車等等。如果沒有邀請他們一起來,可能議題就無法更全面的討論,畢竟有些問題是真的當事人才會了解。

在問題整理之後,主持人(專案顧問張芳睿)會花時間閱讀資料,找參考資料,把以上的問題整理成心智圖的架構。

這個心智圖有幾個方向。一個是盤點利害關係人,以及相關部會的心智圖。這個心智圖會整理與議題相關的部會,以及他們負責的相關業務;利害關係人也會寫上他們的相關立場,幫助大家釐清這些利害關係人與議題的關係。

FB臉書詐騙一案之利害關係人分析

在議題方面,會先把議題的幾個脈絡做整理,把議題分成幾個層次,問題分類、相關問題、建議解法、政府回應、相關限制,以及背景資料的補充。要注意的是,我們要小心區分意見的層次。有時候是把解法當成了問題,比如說「要求『速審速決』」是建議的解法,並不是問題;有時候也要更仔細去探究問題背後的原因,避免最後整個分析都建立在錯誤的想像上。

FB臉書詐騙一案之議題分析

有時候這些議題部會都已經有相應的政策在執行,就會請部會能補充他們目前已有的作法與解法,讓提案人能理解目前的相應政策,將來討論時就更能聚焦在目前還沒有處理妥善的部份。

當然,如果要更完整地分析議題,最好能收集相關的論文,對與會的利害關係人都訪談一次,整理他們的觀點,以及對相應名詞的定義,也要了解背後的政治脈絡以及政治意志。有了一致的定義,會議才有討論的基礎。把資料備齊之後,就可以來召開協作會議了。

協作會議流程

在協作會議一開始,主持人會先介紹整個會議的流程與進行方式,確保大家能夠了解這次會議談論的內容與程序;也會當場說明這場會議的極限,比如在現行機制下,結論會告知院長與相關部會,但不會當場產出具行政效力的定案,也不具備拘束力,避免大家對會議產生錯誤的期待。

接著是部會與利害關係人的報告,確保會場的大家能夠對議題的脈絡理解。在報告之後,就會邀請雙方一起協作,把議題分析心智圖上面仍缺的意見貼上去,補充心智圖上面的意見。在整理便利貼之後,寫出便利貼的人要到前面,一邊貼上便利貼補充意見,一邊陳述自己的意見。

在補齊心智圖脈絡之後,通常就會到中午吃飯時間。吃完飯之後,下午就會選擇幾個關鍵議題,透過概念發展單,大家一起分析問題背後的根本問題,以及在現行法規制度限制之下,政府可以先進行的小改善。討論之後,也邀請與會的朋友,上台報告可能的解法。

協作會議處理問題的架構與流程

最後收尾階段也會再次說明,這次會議的成果將會在下週的政務會議上,報告給院長與相關政務委員知道,讓他們了解議題脈絡,也讓相關的政府機關未來在推動相關政策的時候可以參採。

在後續處理上,在每個月的開放政府連繫會議上,開放政府聯絡人都需要報告議題的進度,直到案件已初步落實為止。

目前,PDIS 小組已經將協作會議的各個工具與理念製作成「PO101」一書,歡迎大家參考。

未來的挑戰

目前,在特定的案子中(例如報稅軟體案),民眾能夠更進一步,透過類似的機制參與到更後期的協作。但要如何擴大到更多的提案?這就需要將協作流程,嵌回既有的行政流程。

比如說,如果協作會議需要政治上的授權,該如何去取得這樣的授權,以讓協作會議的成果能被接納?有沒有辦法讓協作會議可以容納更多人、更多意見?如果涉及法律修改,需要到立法院時,討論的成果如何讓立法委員利用,或是從一開始就讓立法委員一同與會,提供他們的意見與觀點?

這些,都仍是協作會議未來需要處理的挑戰。

台灣是民主社會,政治人物有自己收集意見的管道與方式,政府單位也有穩定的政策制定流程。開放政府的程序如何嵌入其中,讓政策能在更完整、考量更多意見的狀況下成形?是我們要持續面對的課題。