議程設定或核心問題？

「開放政府-協作會議」作為一種公民參與的政策討論型態，有個與一般審議會議相似卻不盡相同的環節，叫做「找出核心問題」。

這個環節在公民參與或審議式流程的設計當中，可能會叫做「議題設定」。在PDIS對外說明協作會議的「Double Diamond」，又叫做「確認問題定義」：從服務設計的概念出發，則是希望參與者可以嘗試用「How Might We？」作為問題挑戰的發想，開始進行討論。

無論這些細節被稱作什麼，在做的事情其實是類似的，都是希望能讓參與者在一個聚焦的問題意識底下進行討論。

《審議民主指南》一書的導讀中，林國明老師整理各種審議論壇的差異時，提到關於「議程設定」面向：「有些審議模式，如公民共識會議，可由參與者自行制訂討論議題，讓參與者自行指認問題所在並尋求解決的方案，有些則只能從主辦單位所提供的主題去進行討論，如公民陪審團，或從已被設定的選項中去表達意見，如審議式民調。」

由此可知，議程設定有「開放民眾共同制定」和「主辦單位預先設定好」這兩種理念型，而協作會議難以被歸類為任何一種。原因就在於，協作會議的啟動多數來自民眾提案，也就是從國發會公共政策網絡參與平台（Join平台）的「提點子」生成。目前的機制除了部會自行提案之外，通常是國發會先盤點達到連署門檻的提案，再進入PO（Participation Officer，開放政府聯絡人）月會進行投票，選出召開協作會議的議題，並由該議題的主管機關擔任協作會議的主辦單位。

是「民眾」還是「政府」來設定？

既然提案來源始於民間，議題的大方向當然跟提案內容高度相關，但是提案來自於民眾，舉辦會議的是行政機關，「議題設定」和「找出核心問題」由誰來做？

實際上，根據上述提到「Double Diamond」的設計流程，協作會議的上半場通常會先進行一次發散式的議題盤點，接著才歸納參與者所共同期望的「核心問題」。所以理想上，這個過程是到了協作會議現場，由政府機關與參與民眾共同擬定出來的，例如像協作會議第4案：「提升全民行車觀念，以提升全民行車環境品質，解除禁行機慢車道，解除強制二段式左轉」，於會議當天透過與會者共同腦力激盪，將提案的大議題，凝聚出如：行車安全與行車通暢之比重、因兩段式待轉格之標示不清或設計不良等子議題，就具基礎的共識上，延伸討論。

不過，也有許多場協作會議在籌備期間即強調「找出核心問題」這個環節，在正式會議前做了議程的調整。以2019年下半年的協作會議為例，所謂「議題設定」的環節，或者說「找出核心問題」的過程，其實發生在更前端的籌備過程，如「工作會議」和「會前會」。這些籌備流程都有公開的逐字稿記錄，呈現會議現場的討論脈絡。而從諸多記錄中見到協作會議「會前會」最重要的一個程序，即是PDIS團隊與主協辦機關確認協作會議當天討論的「核心問題」。而通常民眾提案的「標題」並不會等同於「核心問題」。

將「核心問題」的設定從會議中拉到籌備前期，似乎反應主辦機關於會前先掌有了「議程設定的權力」。為什麼會需要這樣的介入呢？雖然協作會議的理想是照著「Double Diamond」的形狀去走，實際上卻很難讓所有環節都濃縮在一個半天的時間內達成。於是，協作會議發展了「事前訪談」、「撰寫議題手冊」等環節，先把第一個Diamond的工作先盡可能的做完，等同在會議前就先以心智圖將各種面向與爭點盡量盤點完整。希望到了會議現場，可以在資訊同步與確認爭點的狀況下，更聚焦在「核心問題」進行討論。

我的核心不是你的核心

就我目前有限的觀察，現場討論不總是能夠照著PDIS團隊與主辦單位所預期的「核心問題」方向走，參與者仍可能強調他原先所在意的重點。但是，搭配核心問題所設計的工具單，與分組討論時透過小桌長主持，確實能夠讓討論的範圍與重心更偏向主辦機關所期望的「核心問題」。這樣的作法有好有壞，該怎麼做，則取決於協作會議的定位。

無論在哪個環節制定核心問題，都可能出現「我的核心不是你的核心」的狀況。舉例而言，2018年Join平台上的提案（協作會議第38案）：「修訂紀念日及節日實施辦法於第五條第二項第四款、增列第五款增列警察、消防人員於警察節、消防節放假一天」於協作會議的過程當中，迸發出了「回歸問題，從過勞成因開始分析」這個方向，雖然我們可以宣稱這才是「問題核心」、應該廣泛盤點並找出「根本」解決的方法，但提案人則認為「會議不該討論到過勞議題，應聚焦在放假一天的可行性，讓基層員警有感。」顯示他仍希望他所提出的解法才是該被聚焦討論的重點。

核心問題並不僵固

部分的協作議題看似「核心問題」先「被」設定了，但在協作會議的現場，PDIS團隊的成員會在協作會議扮演主持及記錄的功能，若發現參與者的討論動力並不在原先設定的核心問題上，也會視心智圖盤點狀況、現場發言的內容而即時進行核心問題的調整。協作會議舉辦之前，部會也是根據提案的問題意識去進行訪談、資料收集，而協作會議的現場、直播也都會以提案原標題作為會議的名稱。

協作會議當天，討論開始前的資訊同步（Informed）環節，會安排提案人第一個報告，提醒所有參與者該場協作會議的出發點。事先透過資料收集、盤整之下所設定的「核心問題」，是主辦機關希望引導的動力，但也未必每一案在現場都能如預判方向進行。嘗試平衡不同利害關係人所在意的「核心問題」，是主持團隊最艱難也最重要的工作。

公民參與的意義

不只上述協作會議第38案有「拉回更上位的結構問題、更廣泛盤點並根據事實資料、找出問題核心」的過程，許多召開協作會議的案例，都有從民眾端提出的觀點或解法，往更上位的結構制度探尋核心問題的回溯過程。站在民眾角度看，似乎會覺得政府沒有直接對應到他的需求，然而，站在行政機關的角度，「公民參與」本來就不意味著行政機關要對民眾的建議百分之百照單全收。畢竟，Join平台提案上所附議的五千人，也不一定都百分之百認同提案的每一點訴求，而只是認同背後所點出的問題及困境。協作會議若要真能成為一個例行常態運作的機制，鼓勵更多行政機關能主動地舉辦召集多元利害關係人、促進溝通對話的會議，議程設定須考量主、協辦機關的立場和意見的必要性便大大提升，況且，與議題相關的行政機關，等同於當然利害關係人。

PDIS團隊鼓勵行政機關先行揭露政策可行的求解範圍，如此一來，更有機會將議題處理好，進而達到民眾所希望的效果。由於行政機關與民眾間，對於政策的立場、理解和熟稔程度皆有不同，揉和其間相異，找到各方都有被顧及且務實的議程方向，實有必要。因為提案若離現實太遙遠，又或者只按照民眾字面建議去執行，則可能面臨短期內窒礙難行，求解範圍對於改善議題本身無明顯幫助的情況。

總結而言，PDIS團隊落實「開放政府」業務，在開放政府的實作過程中必須要重視民眾提案的初衷，除了在主持過程中擔任（相對於主責部會）較為中立的角色，但也必須站在行政機關的角度，讓公部門認為「公民參與」並不是離他們那麼遙遠，「協作會議」是相互理解的對話平台，而不是僅為單方面的、被動接受需求的角色。

跳脫出提案民眾、政府的二分觀點，若期望協作會議的討論成果更能夠成為政策參採方向，機關內部立場對齊、盤點求解範圍，本來就是必要的過程，藉由打開空間與民眾對話，激發更多具有建設性的意見與解法，則是協作會議希望促成的效果。

從民眾提案啟動了討論的空間、進而讓行政機關思索一場會議的設定，直到現場意見的磨合，這個公、私部門與會者間經由討論，一起「找出」雖不滿意但可接受的解方過程，是協作會議作為其中一種「公民參與」或「審議式會議」的有趣也有別之處。